Meşruluk kavramı, kaba bir tanımla, siyasal iktidarın ve onun üzerinde yükseldiği siyasi sistemin varlığına rıza gösterilmesini, onun kabullenilmesini ifade eder. Bir siyasal iktidar, meşru olduğu ölçüde kurumsallaşabilir ve kendisini ahlaksal olarak temellendirebilir.

Anayasa kavramı ise, yine kaba tanımla; bir ülkedeki siyasi erkin nasıl sınırlanıp, örgütleneceğine ve bu örgütlenmenin, ülkedeki insanları nasıl yöneteceğine dair temel kurallar bütünüdür.

İşte, birbirine yakın bu iki kavramın buluştuğu yerde, “meşru bir anayasa” vardır. Meşru anayasanın üretiminde ise iki basamak vardır: Öncelikle; bir toplumsal sözleşme yaparken, toplumun farklı katmanları -dostlar alışverişte görsün diye değil- gerçek anlamda katılım sağlayabilmiş ise, o anayasanın “girdi meşruluğu” oluşur. İkinci olarak; bu katmanların görüşleri ve katkılarıyla üretilen anayasa, kötüye kullanılmaya elverişli olan siyasal iktidarı gerçekten sınırlandırabilmiş ve farklılıkları yaşatacak güvenceler sunmuş ise, o anayasanın “çıktı meşruluğu” oluşur. İşte, girdi ve çıktı meşruluğuna sahip bir anayasanın üretildiği yerde ise yönetilenler, kendi kaderlerini çoğulcu şekilde belirleyebilmiş; kendilerinin nasıl yönetileceği konusunda gerçek bir toplumsal bir sözleşme yapabilmiş demektir. Ne mutlu onlara… Peki biz? 16 Nisan 2017 günü yapılan halkoylamasında, “yurttaşlar” arası bir sözleşme yapabildik mi? Değişiklik, iktidarı sınırlandıran bir toplumsal uzlaşma metni getirdi mi? Yani daha kestirmeden sorarsak, 2017 anayasa değişikliği meşru mu?

Bu soruya, “girdi-çıktı” kavramlarından hareketle yanıt üretilebilir. Bu yanıtı, değer yargılarına dayalı ajitasyon-propaganda ile değil, olgulara dayanarak vermek istiyorsak, kapsamlı, sınanabilir , yanlışlanabilir veriler içeren kaynaklara ihtiyacımız var. Kestirmeden söyleyeyim, hâlihazırda bu nitelikte iki net kaynak var. Birisi; Türkiye’nin de üyesi olduğu Avrupa Konseyi’nin, yeterliliklerini kanıtlamış anayasa hukukçularından oluşan Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonunun (Venedik Komisyonunun) anayasa değişikliği hakkındaki raporu[1]; diğeri ise yine Avrupa Konseyi bünyesinde çalışma yürüten Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatının (AGİT’in) halkoylaması sürecine dair gözlem raporu.[2] Hükûmet yetkilileri, bu raporların gerçeği yansıtmadığını söylemişlerse de, raporlarda sunulan bilgileri ve atıf yapılan olayları yanlışlayan veriler sunamamışlar ve siyasi söylemlerin ötesine geçen alternatif bir rapor veya çalışma ortaya koyamamışlardır. Zira her iki rapor da bilimsel nitelik taşıyan, net, şeffaf ve sınanabilir bilgilere dayanmaktadır. Dolayısıyla, Türkiye’deki siyasal gerilimin ötesinde, sürece, ulus ötesi bir pencereden ve bilimsel bir mercekle bakan söz konusu raporlar, meşruluk düzeyinin tespit edilmesinde kullanılabilir temel kaynaklardandır. Benden istenen bu kısa makalede, anılan metinleri kullanacağım, ayrıca bu bahaneyle Türkiye’deki anayasa değişikliğinin uluslararası düzlemde nasıl kavrandığını da özetle ortaya koymuş olacağım.

"Hükûmet yetkilileri, bu raporların gerçeği yansıtmadığını söylemişlerse de, raporlarda sunulan bilgileri ve atıf yapılan olayları yanlışlayan veriler sunamamışlar ve siyasi söylemlerin ötesine geçen alternatif bir rapor veya çalışma ortaya koyamamışlardır"

1. Anayasa Değişikliğinin Girdi Meşruluğu

2017 değişikliğinin girdi meşruluğuna ilişkin veri sunan ilk tespite, Venedik Komisyonu raporunda rastlanmaktadır. Komisyon, Türkiye’de öteden beri sürdürülen yeni anayasa çalışmalarını bir tarafa bırakıp, kapalı kapılar arkasında hazırlanan anayasa değişikliği metninin, katılımcı olmayan şekilde ve meclisteki usullere uyulmadan kabul edildiğini ifade etmiştir. Değişiklik sürecinde 13 HDP milletvekilinin tutuklu bulunmasının katılımcılık yönünden sorun yarattığını söyleyen Komisyon, anayasa uyarınca gizli yapılması gereken oylamanın açık oylarla kabul edildiğinin ve de buna karşı çıkan CHP’li vekiller ile fiziksel kavga yaşandığının altını çizmiştir. Ayrıca kabul edildikten sonraki 13 gün boyunca mecliste, 14 gün boyunca da Cumhurbaşkanlığında tutulan metnin, asıl oylama yeri olan Meclis Genel Kurulunda sadece 9 gün gibi kısa bir süre boyunca ve yayın sınırlamaları altında, yangından mal kaçırırcasına görüşülmesi de eleştirel olarak aktarılmıştır.

Bunun yanında, her iki raporun da dikkat çektiği bir diğer nokta da değişikliklerin, yurttaş katılımının gerektiği gibi sağlanamadığı OHAL dönemlerinde yapılmış olmasıdır. Karşılaştırmalı anayasa hukukunda, böyle dönemlerde anayasa değişikliği yapılmadığına dikkat çeken Venedik Komisyonu, 190 basın kuruluşunun kapatıldığı bir ortamda kamusal katılımın sorunlu olacağını ifade etmiştir. Kamuoyunun “bekçi köpeği” medyanın durumuna ilişkin olarak, her iki rapor da bağımsızlık sorununun üzerinde durmuştur. Anayasa’nın “seçim kanunlarında yapılan değişiklikler, yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde yapılacak seçimlerde uygulanmaz” hükmüne rağmen OHAL KHK’leri yoluyla seçim kanununda referandumda uygulanabilir değişikliklerin yapıldığına dikkat çekilmiş ve YSK’nin seçim ve referandum kampanyaları süresince tek taraflı, yanlı yayın yapan özel radyo ve televizyon kanallarına ceza verme yetkisinin, yargı denetimine bağlı olmayan bir OHAL KHK’si ile kaldırılması eleştirilmiştir. AGİT gözlemcileri, bu eleştirilerini bir adım daha öteye taşımış ve konuyla ilgili medya izleme bulgularını da paylaşmıştır. Bu bulgulara göre devlet kanalı olan TRT’nin taraflı davrandığının altı çizilmiş; “evet” kampanyasının ezici bir çoğunlukla pozitif tonda televizyondaki yayın zamanının %76’sını ve günlük gazetelerdeki yayın alanının %77,5’ini kapsayarak kamu medyasında ve özel medyada belirgin bir şekilde ön plana çıktığı; buna karşın “hayır” kampanyasının ise genellikle nötr tonda, toplam yayın zamanının ve alanının sadece %23,5’inde yer aldığı ifade edilmiştir. Ayrıca, iktidar partisine toplam yayın zamanının/alanının %33,5’i ayrılarak ayrıcalıklı davranılırken, üç muhalefet partisine CHP, MHP ve HDP’ye açık bir biçimde daha az yer ayrılarak, sırasıyla toplam yayın zamanının/alanının %19, %2,3 ve %0,8’i ayrıldığı da raporlanmıştır.

"Kamuoyunun “bekçi köpeği” medyanın durumuna ilişkin olarak, her iki rapor da bağımsızlık sorununun üzerinde durmuştur"

AGİT raporunda, sayılara yer verilmesi, bununla sınırlı kalmamıştır. Raporda, anayasa değişiklik sürecinde, hâlihazırda 100 bin kovuşturma, 40 bin gözaltı, 150 bin meslekten men kararının mevcut olduğu, yaklaşık 600 bin yurttaşın mevzuat nedeniyle oy kullanamadığı, sandık kurulu üyelerinin %52’sinin “evetçi” partilerden gelen kişilerden oluştuğu, son genel seçimlerden bu yana YSK üyelerinden 8 tanesinin değiştirilip;  9 il seçim kurulu ve 143 ilçe seçim kurulu başkanının ve 500’den fazla seçim kurulu personelinin görevden alınmış olduğu gibi veriler de paylaşılmıştır.

Bunların dışında AGİT, bu makalenin hacmi gereği üç kümede toparlanabilecek sorunlardan bahsetmiştir:

(i) Devlet ve iktidar partisi ayrışmasının muğlaklaşması sorunu: AGİT’e göre kamu görevlileri, aşırı ve tek taraflı kampanya ile oyların sonucuna etkide bulunmuşlardır. Bu bakımdan Cumhurbaşkanı’nın kampanyaları ile kamu hizmeti açılış törenlerinin ortaklaştığı, “evet” kampanyası bünyesindeki toplantılar için ücretsiz toplu taşıma sağlandığı, toplantılar sırasında bölgesel tatillerin ilan edildiği ve bu kampanyalara yönelik öğrencilere teşvik mektupları gönderildiği örnekleri eleştirel bir dille ortaya koyan rapor, “evet” çıkacak yerlerde gelecekteki olası hükûmet desteğine gönderme yapılarak kamu hizmetleri vaatleri ile evet kampanyasının aynılaştırılması sorununa da dikkat çekmiştir.

(ii) Genel olarak siyasal katılım araçlarının engellenmesi sorunu: AGİT’in dikkat çektiği sorunlardan bir diğeri de bütün kampanya sürecinin, sadece seçimlere katılabilecek siyasi partiler ile sınırlı tutulması olmuştur. Bu nitelikteki 10 siyasi parti dışındaki siyasi partilerin, meslek örgütlerinin, kampanya örgütlerinin durumunun YSK tarafından bir türlü netleştirilmemesini eleştiren rapor, bu durumun, katılım sorunu yarattığının altını çizmiştir. Ayrıca, kampanya harcamaları konusunda bir üst sınırın ve etkili denetimin olmamasının, yarışta eşitsizlik yarattığı da aktarılmıştır. Öte yandan, çok sayıda ilde gündeme gelen kategorik toplantı ve gösteri yasakları ve şiddet olayları raporlanmıştır. Bunların dışında, muhalefet partilerinin, kampanya toplantıları için kiralayacak yer bulma güçlüğü çekmeleri veya kiralarının son dakikada feshedilmesi ya da kapalı mekân toplantı yasakları da raporda vurgulanan noktalar olmuştur.

(iii) Özel olarak Güneydoğu’daki seçmenlerin katılım sorunu: AGİT raporunda BM İnsan Hakları Yüksek Komiserliği’nin referanslarına göre 355 bin ila 500 bin kişiyi etkileyen bölgede polislerin konuşlanmış ve oylama gününde kimlik kontrolü yapmış olması, “hayır” oylarının güçlü olabileceği bir bölgede “caydırıcılık” olarak kavranmıştır. Öte yandan, mevzuatta geçen muğlak “iyi ün sahibi olma” kriteri kullanılarak, HDP’nin gösterdiği 170 sandık kurulu üyesinin görevden alınmış olması da şaibeli bir nokta olarak ayrıca not edilmiştir.

Tüm bunlardan başka, referandumun tek tek maddelerle değil, bir bütün olarak oylanması ve oylama sırasında neyin oylandığına dair metnin, yurttaşlara sunulmaması ve son olarak, mühürsüz pusula ve zarfların, kanunun açık hükmüne karşın geçerli sayılması da referandumun sonuçlarının güvenilirliği ile ilgili can alıcı sorunlar olarak kaydedilmiştir.

Aktarılan raporlardaki verilerin tamamı atıflıdır ve sınanabilirdir. Yani tek tek atıflanan bu verilerin doğru olmadığı düşünülüyorsa hükûmet yetkilileri bunu ortaya koyabilirler; fakat hâlihazırda bu yönde bir açıklama ve/veya rapor sunulmamıştır. Bunlar yanlışlanmadığı için; aktarılanların gerçek olduğunu kabul edebiliriz. Durum böyle olunca, “girdi meşruluğu” sınamasında şöyle bir görüntü ile karşı karşıya kalıyoruz:

Türkiye’de;

-          Mecliste, geçmişteki yeni anayasa tartışmaları göz ardı edilerek hazırlanmış bir metnin

-          Anayasa’ya aykırı bir usulle, bazı muhalefet milletvekillerinin yokluğunda/tutukluluğunda, fiziksel şiddet ortamında kabul edildiği,

-          Medyada; basın özgürlüğünün ve propaganda eşitliğinin bulunmadığı,

-          Sokakta; toplantı ve ifade özgürlüğüne yönelik yasaklama ve fiziksel şiddetin meydana geldiği, 10 tane siyasi parti dışında kalan demokratik kitle örgütlerinin kampanya olanaklarının daraltıldığı,

-          İşyerlerinde, yüz binlerce kişinin güvencesiz bırakıldığı,

-          Hapishanelerde, çok sayıda kişinin yeterli yargısal güvenceler olmadan tutulduğu,

-          Kamu kesiminde, devlet ve hükûmetin aynılaştırıldığı ve kamu kaynaklarının eşitsiz kullanıldığı,

-          Sandıkta, bazıları silahların gölgesinde olmak üzere seçmenlerin, torba haline getirilmiş ve fakat kendisi sunulmamış bir metni, kanuna aykırı (mühürsüz) pusula ve zarflarla oyladığı bir halkoylaması yapılmıştır.

Bu görüntünün, değişikliklere girdi meşruluğu sağlamadığı açıktır.

"Raporda temel olarak, söz konusu anayasa değişikliğinin erkler ayrılığı ile uyumlu olmadığı, özellikle Cumhurbaşkanlığının aşırı güçlendiği ortaya konulmuştur"

Anayasa Değişikliğinin Çıktı Meşruluğu

Anayasa değişikliğinin çıktı meşruluğu ise; anayasa metninin, gerçekten çoğulcu, anayasacılığın özgürlüğün güvencelenmesi ve iktidarın sınırlandırılması şeklindeki telosuna uygun bir metin olmasını anlatır. Aktarılan raporlar, bunun sınanmasına uygun tespitler de içermektedir.

Venedik Komisyonu raporu, anayasa değişikliğinin bu öz ile uyumsuz olduğunu kapsamlı biçimde açıklamıştır. Raporda temel olarak, söz konusu anayasa değişikliğinin erkler ayrılığı ile uyumlu olmadığı, özellikle Cumhurbaşkanlığının aşırı güçlendiği ortaya konulmuştur. Yine burada da ayrıntılarına girmek mümkün olmamakla birlikte, söz konusu raporda vurgulananlar ışığında şöyle bir Cumhurbaşkanlığı ortaya çıkmaktadır:

2017 metninin öngördüğü Cumhurbaşkanı;

-         Yasama organının yanında “kararname” adında yasama benzeri normlar üretebilen;

-         Bu kararnameleri değiştirebilecek yasama organının çoğunluğuna büyük olasılıkla sahip siyasi partinin başkanı olan;

-         Olur da yasama organının kararnameleri değiştirecek bir yasa çıkartmak istemesi durumunda bunu neredeyse mutlak düzeyde “veto” edebilen,

-         “Veto”suna karşı direnildiğinde meclisi feshedebilen,

-         Meclisi feshetmese bile, çıkan kanunu denetleyecek olan ve icabında kendisini yargılayacak olan AYM’nin üyelerini kendisi atayan,

-          Bir siyasi parti üyesi (taraflı) olabilen ve bu partinin kapatma davasını açacak savcıyı da, bu davayı görecek (tarafsız) yargıçları da kendisi atayan,

-         Tüm devlet kademelerini soruşturabilen ve fakat kendisi, kaldırılması olanaksıza yakın bir yargısal bağışıklığa sahip olan,

-         Dilediği sayıda ve halk tarafından seçilmeyen kişiyi, cumhurbaşkanı yardımcısı, bakan veya üst düzey bürokrat olarak atayabilen ve bu bakımdan bu kişileri yargısal muafiyetlerle donatabilen,

-         Hiçbir ataması, yasama organının denetimine tabi olmayan,

-         Ulusal güvenlik konularında belirleyici bir Cumhurbaşkanı olabilecektir.

Venedik Komisyonu, böyle bir statüyü önceki raporlarında ifade ettiği anayasal ilke ve değerlerle uyumsuz görmüş ve eleştirmiştir. Özellikle HSYK’nin yapısı bağlamında geçmişteki ilkesel kararları ile çatışan yeni durumun yargı bağımsızlığı sorunu yaratacağının altını kalın çizgilerle çizmiştir.

Bu tür bir içeriğin, anayasacılığın özü ile uyumlu bir “çıktı meşruluğu” sağlamayacağı da açıktır.

Şimdi bu aktarımlardan sonra bir sonuç yazmak gerekirse; önce ilk sorumuza dönelim. 16 Nisan 2017 günü yapılan halkoylamasında, “yurttaşlar” arası bir sözleşme yapabildik mi demiş ve bu sorunun yanıtını, anayasanın girdi ve çıktı meşruluğuna sahip olmasına bağlı kılmıştık. Aktarılanlar ışığında yanıtı çok uzatmayalım: Hayır!

Kaynaklar:

[1] Bu metne şuradan ulaşılmaktadır:

http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=cdl-ad(2017)005-e

[2] Bu metne şuradan ulaşılmaktadır:

https://www.osce.org/odihr/elections/turkey/311721?download=true